ネット中立性(net neutrality)という議論がある。この議論は米国では20年以上にわたって行われてきたが、2024年4月、FCC(連邦通信委員会)が新たなネット中立性規則を決定した。本稿では、今回のFCC決定を巡る論点等について整理してみたい。
米国における議論の契機となったのは2004年2月にFCCパウエル委員長（当時）が行った「インターネットの自由」演説[1]だった。その中で彼は「消費者が自ら求めるコンテンツやアプリを自由に入手・利用することができるということは、ブロードバンドインターネットの膨大な潜在力を解き放つのに不可欠だ」と述べた。この発言はネット中立性に関する、いわば基本原則とでもいうべきものだ[2]。だが、その後もネット中立性を巡る議論はFCCにおけるルール策定、裁判によるルールの無効化などを繰り返し、不安定な状況に置かれてきた。
こうした中、FCCは最新のネット中立性ルールを決定した[3]。今回の決定では合法的なコンテンツのブロックの禁止、スロットリング（通信量の閾値を越えた場合に通信速度を抑制する仕組み）の禁止、有償優遇措置の禁止などを盛り込んでいるが、その内容はネット中立性の議論でこれまでも触れられてきたものであり、それ自体に新味はない。
FCCの報道資料では、今回の決定のポイントとして、(1)オープンインターネットの防御(Protect the Open Internet)、(2)国家の安全の防御(Safeguard National Security)、(3)インターネットサービスの提供状況のモニタリング(Monitor Internet Service Outage)の３項目を掲げている。しかし、この中でネット中立性に関わるものは(1)の議論であり、(2)及び(3)がネット中立性の議論に含まれているのは俄かに理解できない。
こうした議論の背景としては、そもそもインターネット（ブロードバンド）を規制するか否かという議論の根本から再度説き起こさないといけない。米国では1996年に大改正された連邦通信法の中で情報サービスと電気通信サービスに分類し、情報サービスについては非規制、電気通信サービスについては規制という二分法で運用されてきた。ネット中立性の議論で問題になったのは、ブロードバンドが情報サービスに該当するのか、それとも電気通信サービスに該当するのかという点だった。
この法的な枠組みの下、共和党的なアプローチに沿って、ブロードバンドを情報サービスと位置付けるのであれば、ネット中立性のルールを制度的に担保するものはなく、非拘束のルール（自発的な運用ガイドライン）に止まる。他方、民主党的なアプローチに沿い、ブロードバンドが電気通信サービスであると位置付けるならば、通信事業者に適用される規律の中で、「正当化できない差別の禁止」（法第201条及び第202条）などの一般規律---ネット中立性の具体的なルールはこの部分で法的根拠が付与されることになる---に基づきケースバイケースで判断することに加え、他の規制の適用もFCCの判断で適用可能となる。なお、連邦通信法では電気通信サービスと位置付けたからといって、関連される規制すべてが自動的に適用されるわけではない。あくまで必要と思われる規制に限って適用される。換言すれば、適用されない規制も多数残るわけで、これが規制の差し控え(forbearance)と呼ばれるものだ。今回の決定でも過度の事業者負担を避ける観点から、料金・約款規制などは差し控える内容となっている。
さて、今回の決定は2015年にオバマ政権[4]下で策定されたネット中立性規則（2017年に共和党政権において廃止）を復活するものであり、現在のFCCは民主党が過半数（５名の委員のうち委員長を含む３名）を確保していることから上記の民主党的なアプローチに沿った決定が行われた（共和党系２名の委員は反対）。ここで問題となるのは、「差し控えていない規制」の中身だ。直接ネット中立性に関わりのない２つの項目(上記の(2)及び(3))のうち、特に気になるのが“(2)国家の安全の防御”だ[5]。
今回の決定では法第214条の規定をブロードバンド事業者に適用することを明記している。この規定により、国家安全保障に脅威をもたらす外国事業者による米国内でのブロードバンド網の構築を認めないとすることが可能となった。これはネット中立性に関するFCCの最初の決定(2015年)には含まれていなかった項目だ。具体的には法第214条に基づく認定を行う場合は「公共の利便と必要性(public convenience and necessity)」(いわゆるPCN条項)に貢献しているかどうか、具体的には国内通信設備を守り、米国の安全保障に脅威を与える組織から防御する義務等を果たしているかどうかという判断基準に合格しなければならない。この規定を踏まえ、一般のブロードバンド提供事業者は何ら規定に反する問題はないとしつつ、China Mobile USA, CTA(China Telecom America), CUA(China Unicom America), Pacific Networks, ComNetを含む中国系事業者は認証せず、将来の子会社や関連会社についても同様とするとしている。
米国におけるネット中立性の議論は、あくまでオープンインターネットを実現する観点行われてきた。しかし、今回のFCC決定はネット中立性の議論を進める過程で副次的に安全保障確保の手段に結び付けられており、競争政策の観点からは違和感を覚えざるを得ない。なお、今回のFCC決定が今後も維持される確度は必ずしも高くない。2024年秋に予定されている大統領選挙の結果次第では再度決定が覆される可能性もある。
そもそも、規制の差し控えという手法が今後とも妥当なのかどうか。折しも連邦最高裁では、「シェブロン法理」を否定する判決が出された[6]。この「シェブロン法理」というのは石油大手シェブロンと天然資源保護協会の間の裁判で出されたもので、連邦法に明記されていない問題について政府が解釈を示すことを司法としても認めるというもの。言わば政府による法律の「有権解釈権」だが、今回の最高裁判決でこの法理が否定されたのである。仮に規制の明確化を目指すとすれば、1996年に改正された連邦通信法（1934年に制定）の抜本的な見直しを図る時期に来ているのかもしれない。
（備考）日本におけるネット中立性議論との比較
日本におけるネット中立性の議論[7]は、本稿で述べた情報サービスと電気通信サービスという分類の問題が発生しなかった。何故なら、電気通信役務は「電気通信設備を用いて他人の通信を媒介し、その他電気通信設備を他人の通信の用に供すること」（電気通信事業法第２条第３号）とされており、インターネット（ブロードバンド）関連サービスについても電気通信サービスとして位置付けられていたからである。
また、米国におけるネット中立性の議論は利用者とサービス提供者（例えばISP）との間の公平性の確保に力点が置かれているが、日本における議論ではそうした議論はもとより、ネット混雑時の帯域制御における利用者間の公平性などに議論のかなりのリソースが割かれている。
さらに、こうしたルール（例えば帯域制御ガイドライン）について、運用の方向性は政府の検討会で行い、運用の具体的指針については民間関連団体で決めるなど共同規制(coregulation)的なアプローチを採用している点---自律分散協調型のインターネットの運用ルールは可能な限り国が直接介入により規制しないという考えが根底にある---が特徴となっている。
[1] FCC “Preserving Internet Freedom: Guiding Principles for the Industry” (February 8, 2004)
[2] 2005年9月、FCCはネット中立性の４つの原則を整理した政策声明(policy statement)を公表した。
[3] FCC “FCC Restores Net Neutrality” (April 25, 2024)
[4] オバマ大統領（当時）が2014年11月に行った演説において、「ネット中立性はインターネットが創造されて以来、そこに織り込まれてきた。しかし、それを当たり前のものとして考えてはならない」と述べ、ネット中立性のルール化に積極的に取り組む意向を示していた。
(出典)The White House “Statement by the President on Net Neutrality” (November 10, 2014)
[5] もう一つの項目---(3)インターネットサービスの提供状況のモニタリング---については本稿の目的である国家安全保障の脅威とは直接関係ないために詳細な考察は行わない。その内容としては、ブロードバンドに電気通信サービスとしての規制を課すことでネットワークの抗たん性や信頼性をモニタリングすべく、NORS(Network Outage Reporting System)やDIRS(Disaster Information Reporting System)を構築することとし、ブロードバンドサービス提供事業者に対して所要の情報提供を求める体制を整える方針を明記している。
[6] Amy Howe “Supreme Court strikes down Chevron, curtailing power of federal agencies” SCOUTus blog (June 28,2024)
[7] 谷脇康彦「インターネットは誰のものか」（2007年、日経BP）
